Si l’on est un citoyen ordinaire, observateur de l’évolution politique du Bénin depuis l’avènement du Renouveau démocratique (en 1990), la première réaction que l’on pourrait avoir à la lecture de la décision Dcc 09-002 du 8 janvier 2009 de la Cour constitutionnelle qui déclare la « désignation par l’Assemblée nationale en sa séance du 19 décembre 2008 des six députés membres de la Haute Cour de Justice (HCJ) contraire à la constitution », ne peut être qu’une réaction de surprise. Mais si l’on est un acteur politique, selon le camp auquel on appartient, il est possible et même probable que l’on ressente légitimement de la déception, de la frustration voire de la colère ou de la révolte. Cependant, au-delà de ces premières réactions, il est absolument nécessaire pour la survie de notre système démocratique et pour les chances de sa consolidation que l’on fasse la part des choses en dissociant le conjoncturel du pérenne, en mettant en exergue les problèmes que soulève la décision de la Cour et les voies possibles susceptibles d’aider à en tirer profit pour l’amélioration de la qualité de notre système démocratique.

Surprise et frustration
Le citoyen ordinaire, à la lecture de la décision Dcc 09-002 du 08 janvier 2009 de la Cour constitutionnelle, peut éprouver un sentiment de surprise pour la simple raison que la Cour, en matière de désignation des représentants de l’Assemblée, à quelques exceptions près, ne nous a pas habitués à cela. En effet, pour le choix des membres de la Haute Cour de Justice (HCJ) par le passé1, la Cour n’a fondé ses décisions que sur le respect des procédures de désignation. C’est-à-dire que la Cour a toujours validé les choix faits dès qu’on a pu prouver que les procédures prévues par la loi (essentiellement la Constitution et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale) étaient respectées et ceci indépendamment des critères utilisés pour opérer les choix (proportionnel, prise en compte ou non de la configuration politique, détermination de la configuration politique, etc.) et des résultats obtenus (en ce qui concerne le reflet de la configuration politique de l’Assemblée dans la composition de l’équipe choisie). Même lorsque la loi prescrit de «tenir compte autant que possible2 de la configuration politique de l’Assemblée nationale»3, la Cour l’a toujours interprété comme si la prise en compte de la configuration politique de l’institution parlementaire n’était pas obligatoire.
Mais  lorsque  vous êtes un acteur partisan, un politicien, qui occupez actuellement une certaine position sur l’échiquier politique national, au-delà de la surprise, vous pouvez ressentir de la frustration et même de la colère parce que, la décision de la Cour pourrait vous paraître injuste aussi bien par rapport à la situation politique présente que par rapport à ce à quoi vous vous étiez «en droit» de vous attendre. En effet, au regard de la situation politique actuelle et surtout vu la manière dont la mandature actuelle de la Cour constitutionnelle a été constituée (et donc indirectement la manière dont une partie des membres de la HCJ a été sélectionnée), l’on peut lire la désignation des représentants de l’Assemblée comme un moyen de rétablissement de l’équilibre politique au sein de la HCJ et comprendre par la même occasion la frustration et la colère des acteurs politiques, membres de la majorité qui a déterminé cette décision là. De la même manière, si l’on tient compte de la situation actuelle sur la scène politique nationale, essentiellement caractérisée par la tendance de chaque camp politique à prendre le contrôle d’autant d’institutions qu’il peut, on peut également comprendre la déception d’une partie au moins des acteurs politiques.
Enfin, lorsque l’on se réfère aux décisions passées de la Cour en la même matière, l’on peut également comprendre la surprise et la déception du camp politique qui a le plus bénéficié de la désignation des représentants de l’Assemblée nationale à la HCJ. En effet, dans les décisions antérieures – décisions 2001 et 2003 – la Cour a essentiellement fondé sa position et validé les choix faits par les parlementaires sur la base principalement du respect des procédures prévues par la loi. A l’Assemblée le 19 décembre 2008, les députés ont choisi leurs représentants à la HCJ en respectant les procédures légalement prévues par la loi et ils s’attendaient donc à voir le résultat de l’opération également validé par la Cour constitutionnelle. Ce qui n’a pas été le cas. Mais l’analyse ne saurait s’arrêter seulement à ce niveau, l’on se doit d’aller un peu plus loin et c’est ce que nous essayons de faire dans la suite de ce papier. Mais avant d’aborder d’autres aspects de la question, une appréciation du statut quo, c’est-à-dire de la situation d’avant la dernière décision de la Cour, est nécessaire.
La situation antérieure à la dernière décision de la Cour – la décision Dcc 09-02 – n’est que partiellement stable et les résultats qui peuvent en découler sont difficilement prévisibles quant aux crises politiques auxquelles ils pourraient donner naissance. En effet, en considérant le statut quo, il y a une certitude par rapport au respect des procédures, mais l’incertitude demeure aussi bien en ce qui concerne les résultats possibles auxquels l’on peut aboutir (c’est-à-dire le degré de prise en compte de la composition politique des représentants de l’Assemblée) que vis-à-vis des critères de sélection (qui peuvent être n’importe quelle variante de la proportionnelle ou du système majoritaire). Ainsi, selon la configuration politique de l’Assemblée nationale et les humeurs politiques du moment, on peut déboucher sur la situation de 2001 où un seul camp politique forme l’intégralité de l’équipe qui représente l’institution à la HCJ ou se retrouver dans la situation de 2003 où cette fois-ci une certaine proportionnalité est respectée relativement à la configuration politique de l’Assemblée. Il est évident que ces deux cas, que nous tirons de notre histoire politique récente, n’épuisent pas l’éventail de toutes les situations possibles qui peuvent se présenter. Ceci, à notre humble avis, ne constitue pas nécessairement un bon présage (en matière de sérénité) pour le futur. Passons maintenant à la décision Dcc 09-02 du 8 janvier 2009.

De la procédure à la substance
A la lecture de la décision Dcc 09-02 de la Cour constitutionnelle, deux éléments essentiels se dégagent. Il y a, d’une part, les arguments qui ont fondé la position de la Cour, et, d’autre part, les problèmes qui en découlent. En ce qui concerne les arguments, la Cour, cette fois-ci, ne s’est plus fondée uniquement sur le respect des procédures pour valider les résultats issus du vote des députés. Elle a également eu recours au fait que le peuple béninois a opté, à travers la Constitution du 11 décembre 1990, pour l’érection au Bénin d’une démocratie pluraliste, c’est-à-dire une démocratie qui créé les conditions d’expression et (dans la mesure du possible) de prise en compte de la pluralité des opinions politiques. Ce que la Cour a considéré comme un principe à valeur constitutionnelle et sur lequel elle a essentiellement fondé sa décision Dcc 09-02 du 8 janvier 2009 invalidant le choix fait par les députés le 19 décembre 2008. La Cour est, en quelque sorte, allée au-delà de la procédure uniquement pour invoquer la substance, l’esprit de la loi. Avant de passer aux problèmes que pose la décision de la Cour, deux remarques sont nécessaires.
La première remarque porte sur l’utilité de la décision pour la consolidation de la jeune démocratie béninoise. Cette décision, comme d’autres décisions avant elle (par exemple, celle qui, en 2006, a invalidé le texte d’amendement de l’article 80 de la Constitution adopté par le Parlement), devrait nous aider à aller de la démocratie dite «procédurale» (celle où l’accent est essentiellement mis sur le respect des procédures prévues par la loi) vers la démocratie qu’on pourrait qualifiée de «substantielle» (c’est-à-dire celle qui, en plus du respect des procédures, garantit la réalité de la substance, des principes fondateurs de la démocratie). Si l’on peut comprendre qu’au début du processus de démocratisation, la démocratie soit essentiellement procédurale, tout le monde devrait s’accorder sur le fait que l’idéal devrait être qu’avec le temps elle gagne également en substance, se transforme en une démocratie substantielle. Malheureusement, rien ne garantit le caractère inévitable, spontané et systématique de cette transformation. Il faut donc que l’initiative parte de quelque part, par exemple, de la Cour constitutionnelle, mais pas seulement de là.
Quant à la deuxième remarque, elle est relative à ce qui pourrait changer à l’avenir si la décision de la Cour  était rendue opérationnalisable4. C’est-à-dire si l’on pourrait respecter la configuration politique du Parlement «dans la désignation des députés appelés à représenter l’Assemblée nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat» dans le choix des représentants du Parlement, les choses ne se passeraient plus comme avant dans ce domaine-là. On ne pourrait donc plus assister à une formation  monocolore du bureau de l’Assemblée nationale, de la Cour constitutionnelle, ou des équipes de représentants du Parlement. L’on  ne devrait plus vivre les batailles épiques, comme celles  menées  par la RB au début des deux ou trois dernières législatures pour la confection du bureau de l’Assemblée nationale. De la même manière, les injustices vécues  par la RB et dans une moindre mesure le PRD et d’autres groupes politiques de plus petites tailles depuis pratiquement la deuxième législature dans la composition des organes de l’Assemblée et la sélection de ses représentants dans d’autres institutions ne devraient plus être observées. Passons maintenant aux problèmes que pose la décision de la Cour.
La décision de la Cour nous pose, au moins, deux catégories de problèmes sur lesquels nous n’allons pas nous étendre ici. Les difficultés de la première catégorie découlent de ce que la décision de la Cour n’apporte pas une solution qu’il suffit de mettre en œuvre, sans un travail préalable, pour la résolution de la crise actuelle ou des  autres crises à venir sur la même question. En effet, elle ne résout pas le problème présent non seulement parce que les concepts de minorité et de majorité ne sont pas facilement définissables dans le contexte actuel de l’Assemblée nationale, mais également parce que les diverses formules de mise en œuvre de la proportionnalité ne sont nécessairement pas neutres du point de vue politique

Le clivage majorité/minorité
La décision de la Cour ne résout pas non plus les problèmes futurs parce que selon les situations, le clivage majorité/minorité n’est pas le critère pertinent d’appréhension de la configuration politique (de la pluralité de l’opinion au sein) de l’Assemblée. Parfois les alliances et/ou les partis qui ont des députés, les groupes parlementaires, la mouvance et l’opposition, et même la parité entre ces deux derniers groupes peuvent être des critères plus pertinents.
Quant à la deuxième catégorie de problèmes, elle vient de ce que permettre à la Cour d’aller au-delà du seul contrôle du respect des procédures pour faire recours à des valeurs et principes considérés comme nécessaires pour la consolidation de la démocratie, n’est pas sans risques. Il y a, en effet, des risques de manipulation du processus de consolidation de la démocratie à des fins purement partisanes (c’est-à-dire de manière délibéré) comme il y a des risques que le processus de démocratisation soit involontairement dévoyé. Tout ceci pourrait déboucher sur une incertitude juridique, dont les dommages pour la démocratie ne sont plus à démontrer. Nous n’en dirons pas plus à ce niveau pour le moment, nous promettons d’y revenir.
Qu’une décision de la Cour engendre des difficultés dans son application ne devrait pas surprendre, on peut même, en exagérant un tout petit peu, dire que c’est quasiment normal. En effet, il est normalement attendu de la Cour qu’elle se base sur ce qui devrait être pour apprécier la validité des décisions prises, des propositions faites par les acteurs politiques. Une fois qu’elle s’est prononcée, il peut se révéler nécessaire que quelqu’un d’autre (éventuellement une autre institution) intervienne pour déterminer les critères (les conditions) permettant d’approcher ce qui sera à nouveau proposé, décidé de ce qui devrait être, c’est-à-dire permettant la mise en conformité de l’action avec la décision de la Cour. C’était à peu près la même situation lorsqu’en 2006, la Cour, en se basant, entre autres, sur un principe à valeur constitutionnelle5 (notamment le consensus national nécessaire pour toute révision de la Constitution), avait invalidé l’adoption de la modification de l’article 80 de la Constitution par le Parlement. Tout le monde l’avait dit en ce moment que la décision de la Cour ne pouvait pas être appliquée sans une clarification par rapport au « consensus national », tout comme tout le monde le dit probablement aujourd’hui par rapport à la manière d’appliquer la décision Dcc 02-09 du 08 janvier 2008, surtout en ce qui concerne le sens à donner aux termes majorité et minorité au sein du Parlement. Ceci dit, la question qui demeure est celle de savoir ce qu’il faut faire à partir de maintenant.
Que faire ?
Sans chercher à donner une réponse définitive à la question, nous proposons quand même deux pistes. La première piste traite des problèmes que pose dans l’immédiat l’opérationnalisation de la décision de la Cour et consiste en deux étapes. Dans un premier temps, pour la résolution du problème actuellement sur le tapis (désignation des membres de la HCJ), recourir aux groupes parlementaires pour la détermination de la configuration politique de l’Assemblée et donc pour le partage des postes (ce qui peut être considéré, à notre humble avis, comme une approximation acceptable du critère majorité/minorité) et tenir compte de ce que les règles (mathématiques) ne peuvent pas tout régler6. Dans un second temps, il faudrait initier une réflexion sur comment appliquer la décision de la Cour dans d’autres situations futures de manière à nourrir le processus de relecture de la Constitution en cours et éventuellement suggérer des amendements du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
La deuxième piste traite du risque qui accompagne la capacité de la Cour constitutionnelle à se baser sur des principes autres que le respect des procédures uniquement pour prendre ses décisions. A ce niveau, sans aller dans les détails pour le moment, nous proposons que la réflexion aille dans le sens de l’augmentation de la responsabilité de la Cour de manière à espérer réduire les risques que ses décisions soient prises à la légère ou sans tenir grand compte de l’intérêt de la Nation. Nous ne devons, naturellement pas oublier que, le fait que les membres de la Cour ont été désignés par un même camp politique n’entraîne pas de manière automatique qu’ils seront à la solde de ce camp ou de certains de ses membres. Les Cours précédentes nous en ont abondamment donné la preuve.

Mathias Hounkpè

 

Notes
1 Notamment les décisions Dcc… de 2001 et Dcc… de 2003
2  C’est nous qui soulignons.            3 C’est le cas, par exemple, pour la composition du Bureau de l’Assemblée nationale en début de chaque Législature.
4 La décision de la Cour non seulement ne résout pas tous les problèmes relatifs à la prise en compte de la pluralité des opinions au niveau de l’Assemblée nationale, mais elle ne peut pas être opérationnalisée en l’état.
5 Décisions Dcc 06-74 du 08 juillet 2006.
6 Il appartient, par exemple, aux politiciens de tenir compte de ce que un camp politique a des raisons de se sentir frustré par rapport aux partages des opportunités depuis le début de la 5e Législature et donc d’appliquer les règles en conséquence.