L’idée de réforme de la Constitution du 11 décembre 1990:
Entre progrès et regrets
Me Joseph Djogbénou
La campagne présidentielle précocement engagée par la classe politique a momentanément porté ombrage au débat sur la révision de la Constitution du 11 décembre 1990 au point où le rapport déposé le 31 décembre dernier par la Commission ad’hoc du professeur Maurice Ahanhanzo-Glèlè, chargée de la relecture ne préoccupe plus. Et pourtant, il faut bien qu’on en débatte pour éviter toute révision fantaisiste de la loi fondamentale. Et c’est pour cette raison que la rédaction du journal «La Croix du Bénin» a demandé et obtenu de Me Joseph Djogbénou une réflexion sur le sujet. Dans cette réflexion que nous allons publier sur trois parutions, l’intéressé fait une lecture critique du rapport publié par la commission. Dans cette première parution, nous publions l’aspect introductif de la réflexion de l’auteur.
C’est du Professeur Jean Waline que l’on tient l’idée que «l’un des pires péchés d’orgueil que puisse commettre le constituant est de considérer que son œuvre étant parfaite, et ayant de ce fait vocation à l’éternité, il faut interdire aux générations futures de la ‘défigurer’»1. La pertinence de ces propos met encore en lumière la nécessité, pour un peuple, de ne jamais se priver de se mirer dans ce qui constitue le socle de son identité et de ses aspirations. La Constitution béninoise du 11 décembre 19902 n’a ni la prétention à la perfection, ni la vocation de l’éternité. 19 ans de pratique constitutionnelle offerte à ce pays qui a connu par le passé des turbulences politiques rarement égalées relève déjà d’un progrès au plan de la stabilité politique et de la protection des droits des citoyens. C’est cette même pratique de la Constitution qui a éveillé l’attention sur le risque potentiel et fréquent de dérapage, en raison de dispositions dont l’interprétation met à l’épreuve aussi bien les institutions que les citoyens. Le caractère laconique ou, à tout le moins imprécis des règles de dévolution du pouvoir exécutif a failli, à chaque échéance électorale, bloquer le processus démocratique. Il en est ainsi des conditions d’éligibilité3. Il en est également ainsi de l’organisation du deuxième tour du scrutin, notamment de la question du moment du désistement ainsi que du point de départ de la computation du délai en vue de l’organisation du second tour du scrutin. Mais si ces dispositions appellent beaucoup plus l’attention de l’opinion et la réaction des acteurs, c’est en raison de ce qu’elles ont vocation à animer le spectacle politique auquel, par culture et tradition, les béninois sont plus sensibles. Dans le fond, elles ne constituent que la partie visible d’un iceberg plus étendu.
Les institutions émanées du consensus issu de la Conférence des forces vives de février 1990 se sont révélées vulnérables avec l’évolution de la société béninoise. Le libéralisme économique non maîtrisé a fini par polluer le système juridique et politique. Dans un environnement social ou la recherche du gain et la quête du bonheur ont échappé aux limites posées par la morale ; où l’argent, maître absolu, devient électeur ; où les «affaires» s’invitent dans l’espace politique et la politique dans l’administration, les règles qui fondent la République se vident d’elles-mêmes, incapables de contenir la puissance des attaques. Le pouvoir judiciaire a marqué de graves faiblesses ; la Haute autorité de l’audiovisuelle et de la communication perd progressivement du champ ; la Haute cour de justice s’est révélée sclérosée ; la Cour constitutionnelle même, en dépit de son hyper activité prétorienne, éprouve son crédit aussi bien avec la non exécution de certaines de ses décisions par les organes en charge de le faire qu’avec son balancement conceptuel cyclique entre «configuration politique» et «majorité/minorité», qui, en réalité, ne sont que l’expression d’un balancement plus profond entre l’esprit et la lettre de la Constitution. La Cour suprême placée au pinacle du pouvoir judiciaire donne l’impression que son indépendance est retenue et ce n’est pas du Conseil économique et social, confiné dans une fonction discrète de consultation du gouvernement qu’il fallait attendre plus que l’inauguration des chrysanthèmes. L’idée de réforme, d’abord combattue, a donc pris progressivement corps, s’étant imposée comme l’une des réponses nécessaires aux difficultés politiques que traverse le pays.
Les associations ont d’abord pris le débat à cœur. Les hommes politiques aussi. Une révision d’initiative parlementaire a même été avortée en 2007. Les chercheurs ne sont pas non plus restés en marge de la discussion. Au contraire, ils y ont pris part avec la rigueur de l’intelligence et de l’expérience de leurs membres les plus éminents. C’est ainsi que sous la conduite des Professeurs Maurice Ahanhanzo-Glèlè et Théodore Holo, des journées de réflexion ont été organisées sur la Constitution du 11 décembre 19904. Mais assez rapidement, le président Boni Yayi a décidé d’agréger les réflexions en cours en vue de les prendre à son compte et d’impulser une révision éventuelle de la Constitution. C’est alors qu’il institua une commission5, si bien nommée «commission technique ad’hoc de relecture de la Constitution»6 que nous désignerons pour les besoins de la rédaction par l’expression «la commission». Après avoir recueilli les observations des différents corps sociaux et groupes politiques sur la Constitution, ce groupe d’experts a transmis au Chef de l’Etat le produit de sa réflexion, précédé d’un rapport définitif circonstancié signé le 31 décembre 2008. Il convient de souligner qu’avant de rendre public le rapport, le gouvernement a dû y intégrer ou faire intégrer ses préoccupations qui n’avaient pas été prises en compte par les experts. Les observations qui suivent sont inspirées par le document publié par le gouvernement. C’est pour cette raison que nous désignerons par «rédacteurs du rapport» ou le «texte proposé» ou encore le «texte final», non les membres de la commission stricto sensu, ni le texte qu’ils ont remis au chef de l’Etat béninois, mais ceux, indéterminés, qui ont ajouté au rapport initial les préoccupations du gouvernement et le texte issu de cette osmose.
Lorsque l’Abbé André Quenum7 nous a sollicité, avec l’affectueuse pression dont il a le secret, afin que nous formulions notre opinion sur le texte final, il n’a sans doute pas mesuré la délicatesse de l’ouvrage. Le rapport initial est, en effet, le produit de l’intelligence de ceux qui sont considérés, et pour longtemps encore, au-delà même de la République du Bénin, en Afrique et au sein de l’espace francophone, comme faisant partie des plus éminents spécialistes du droit constitutionnel. Nous n’avons ni leur lumière, leur science ni leur expérience. Nous n’aspirons pas, au plan de la recherche, à la spécialité qui leur a permis d’agréger les suffrages de la communauté scientifique. Mais dit-on, la qualité de citoyen accorde nombre de droits dans une cité. Parmi ceux-ci, celui de prendre part aux débats liés à l’intérêt général et réagir à leur sujet. C’est de cette posture que nous osons poser notre regard sur le document, qui, heureusement, a fini par ne plus être exactement le leur!
Faut-il souligner déjà, qu’à l’étape où le rapport a été remis, aucun processus formel de la révision de la Constitution n’a été mis en œuvre par les organes compétents? Il ne s’agit ni d’un projet ni d’une proposition de réforme. La commission qui a siégé n’est pas non plus une commission de révision constitutionnelle. Il s’agit simplement d’une idée qui traverse les citoyens et les acteurs: une idée de réforme de la Constitution. La commission a été chargée de réfléchir sur cette idée, d’en dégager les concours possibles, en somme, de poser les termes d’un débat plus organisé sur la question. C’est pour cette raison que nous avons intitulé notre réflexion «L’idée de réforme de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990…».
La remise et la diffusion du rapport par la commission n’épuisent guère les interrogations préalables. La première : quel est l’objet de la proposition des rédacteurs du rapport? S’agit-il de l’amendement de la Constitution du 11 décembre 1990 ou de l’adoption d’une nouvelle Constitution? La seconde : quelles sont les motivations réelles que traduit le texte proposé? A quel problème fondamental au plan de la vie institutionnelle et des rapports de force sociaux répondent les auteurs du rapport? Quel est l’esprit de la réforme pressentie? La réponse à ces premières séries de préoccupations permettrait de fixer le regard sur l’étendue formelle du texte final. Mais, il resterait les questions de fond. Il serait intéressant, à cet égard, de vérifier si le texte proposé suggère l’essentiel qu’un peuple est en droit d’attendre inscrire dans sa Constitution : la garantie de ses droits et la stabilité de l’Etat. On aura ainsi mesuré le contenu fondamental du texte final.
Respublica
[Me Joseph Djogbénou]
Notes
1 J. Waline, «Les révisions de la Constitution de 1958», in, Ph., Ardant (mél.), «Droit et politique à la croisée des cultures», L.G.D.J, Paris, 1999, p. 236.
2 Adopté par voie de référendum le 2 décembre 1990, la Constitution béninoise a été promulguée par la loi n°90-32 du 11 décembre 1990.
3 L’article 44 de la Constitution, notamment sur le critère de résidence.
4 L’Institut des Droits de l’Homme et de Promotion de la Démocratie : la démocratie au quotidien du Professeur M. Ahanhanzo-Glèlè ; la Chaire Unesco des droits de la personne humaine et de la démocratie alors dirigée par le Professeur Th. Holo, ainsi que la Faculté de droit et de Sciences politiques avaient organisé lesdites journées les 7 et 8 août 2006. Cf., IDH, «Journées de réflexion sur la Constitution du 11 décembre 1009», Les actes, Série «Rencontres», n° 15, Cotonou, 2007, 375 pages.
5 Cette commission a été créée par le décret n°2008-52 du 18 février 2008. Avec la désignation du Bâtonnier Robert Dossou et du Professeur Théodore Holo pour siéger en qualité de membres à la Cour constitutionnelle, le décret n°2008-597 du 22 octobre 2008 est venu modifier le premier. Placée sous la présidence du Professeur Maurice Ahanhanzo-Glèlè, la commission était également composée de Mme Elisabeth Pognon, MM. Moïse Bossou, Albert Tingbé Azalou, Pierre Mêtinhoué, Ousmane Batoko, Mes Saïdou Agbantou, Safiatou Bassabi, Prudent Victor Topanou.
6 Dans le discours exposant les motifs de la création de la Commission, le Président de la République n’a fait mystère sur sa nature voire sa mission. Il s’agit d’une «commission de relecture» appelée, en quelque sorte, à fournir son opinion sur la mise en œuvre de la Constitution béninoise en vue d’isoler les forces d’avec les faiblesses et, au besoin, de proposer des solutions techniques dans le cadre d’une révision que lui-même a qualifié «d’éventuelle». Mais, à dire vrai, le Professeur Maurice Ahanhanzo-Glèlè ne semble pas étranger à la dénomination du groupe d’experts. Dans la communication inaugurale qu’il a prononcée à l’occasion des journées de réflexion, il avait déjà appelé à «procéder périodiquement à une nouvelle lecture de la Constitution…», I.D.H., op. cit., p.33
7 L’Abbé André Quenum est le directeur de publication de l’hebdomadaire catholique «La Croix du Bénin». On le connaît surtout pour ses éditoriaux dont le caractère iconoclaste ne laisse point indifférents les membres du personnel politique et de la classe intellectuelle. Il conduit et anime avec d’autres, une rubrique ouverte dans son journal et baptisée : «Constitution en débat». Le présent article est appelé à être publié dans ce cadre.
