L’idée de réforme de la Constitution du 11 décembre 1990:
Entre progrès et regrets
Troisième partie d’une série de trois
Me Joseph Djogbénou
Dans cette troisième et dernière partie de la réflexion sur le rapport final de la commission de relecture de la constitution du 11 décembre 1990, Me djogbénou, docteur en droit, souligne que le document proposé semble évincé les préoccupations du peuple et choisir ne répondre qu’à celles du chef de l’Etat.
Le contenu fondamental du texte final
La prise en compte des considérations exposées ci-dessus a conduit les auteurs du texte final à une redistribution fonctionnelle déséquilibrée des pouvoirs au sein des institutions républicaines. On assisterait alors, si le projet était adopté en l’état, à une nouvelle forme de présidentialisme en Afrique.
La redistribution fonctionnelle déséquilibrée
Sur la table des prérogatives des institutions de la République, les auteurs de la réforme projetée ont proposé une profonde redistribution des cartes. A l’exception de la Cour constitutionnelle, les organes de contrepoids ont été dépouillés d’une partie importante de leurs pouvoirs. Les suffrages de la réforme ont été plutôt offerts au pouvoir exécutif et à la Cour constitutionnelle.
La réduction des pouvoirs des organes de contrepoids
En dépit de l’augmentation de leur nombre20, les prérogatives des organes de contrepoids sont appelées à être sérieusement érodées.
En premier lieu, l’Assemblée nationale semble devoir payer son «agitation». Elle n’est plus, avec le Président de la République, l’une des deux institutions à avoir l’initiative des lois. Le citoyen acquerra un pouvoir de proposition en matière législative (art. 4 et 105) et verra étendre son pouvoir de décision par voie de référendum (art. 58 et167). Même en ce qui concerne le vote des lois, elle est appelée à délibérer «en priorité» sur les projets de lois. Par ailleurs, l’article 108 du texte proposé donne à la Cour constitutionnelle le pouvoir de suppléance au refus des députés d’autoriser la ratification des accords de prêt. Si le texte était adopté en l’état, l’article 108 disposera désormais que «Les autorisations de ratification des accords de prêts sont délibérés dans un délai de deux mois au maximum après leur transmission au bureau de l’Assemblée nationale. Passé ce délai, la ratification intervient sur décision de la Cour constitutionnelle saisie par le président de la République» (nous avons souligné). Le parlement perd le monopole du débat politique institutionnel et va devoir partager davantage le droit d’initiative et le pouvoir de décider en matière législative.
En deuxième lieu, le pouvoir judiciaire semble devoir payer son «insoumission» au «premier magistrat». C’est ainsi qu’il est suggéré, sous le prétexte de la satisfaction d’un engagement international21, l’éclatement de la Cour suprême par voie de création d’une Cour des comptes. La Cour suprême ne demeurera la plus haute juridiction de l’Etat qu’en matière administrative et judiciaire. Mais en réalité, dans ces matières, la Cour suprême n’est plus en réalité une «Haute juridiction» puisque au titre des articles 3 et 125 du même texte, la Cour constitutionnelle pourra être saisie pour examiner et statuer sur «les actes et décisions de justice présumés inconstitutionnels» (nous avons souligné). Par ailleurs, les principes d’inamovibilité et d’indépendance des magistrats seront fortement affectés. Le domaine de l’indépendance des juges est réduit : «les juges sont indépendants dans la conduite de leur dossier et le prononcé de leurs décisions» (art. 127 al. 1er in fine). Celui de l’inamovibilité pourra être «amovible» : «les magistrats du siège sont inamovibles sauf insuffisance, faute professionnelle ou atteinte à la justice» (art. 127 al. 2, nous avons souligné).
En troisième lieu, en dehors de la Cour constitutionnelle, les autres institutions n’ont pas, en revanche, gagné sur le terrain perdu par l’Assemblée nationale et la Cour suprême. Les présidents de la Cour suprême, de la Cour des comptes, de la Haute autorité de l’audiovisuel et de la communication, du Haut conseil de la République ainsi que le Médiateur de la République seront nommés par le président de la République.
L’excroissance des prérogatives du pouvoir exécutif et de la Cour constitutionnelle
Les suffrages des rédacteurs du texte se sont plutôt portés sur la Cour constitutionnelle et sur le président de la République.
La Cour constitutionnelle est en effet sortie renforcée de la distribution des prérogatives institutionnelles.
Plus que jamais, cette Cour devient juge, non plus seulement constitutionnelle, mais judiciaire, en voyant attraire devant son office un nouveau contentieux, celui des décisions de justice. Dès l’article 3 al. 2 l’annonce est faite : «… toute décision de justice contraire à ces dispositions [constitutionnelles] ainsi que toute décision de justice portant atteinte aux droits de l’homme sont nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, actes et décisions de justice présumés inconstitutionnels». L’article 125 en fait une application subséquente : «un acte ou une décision de justice déclaré inconstitutionnel pour violation des droits de l’homme ne peut être mis à exécution». On n’a certainement pas mesuré la portée d’une telle réforme. A voir de près, c’est la substance du pouvoir judiciaire qui sera ainsi affectée au contrôle de la Cour constitutionnelle, qui deviendrait une sorte de degré de juridiction devant laquelle on exercerait une énième voie de recours, après le parcours processuel du combattant établi par les règles de procédure dans le but de protéger les droits de la personne. L’encombrement excessif de la Cour constitutionnelle deviendra inéluctable.
Le critère des droits de l’homme mis en avant apparaît plutôt comme un prétexte. Rare sont en effet les préoccupations humaines contemporaines qui n’aient pas pour objet ou finalité les droits de l’homme. Elle est sans doute la manifestation d’une forme de défiance et de méprise des juridictions de l’ordre judiciaire accusées d’être corrompues, lentes et insoumises. Mais ces arguments, souvent portés contre les animateurs du pouvoir judiciaire ne devraient pas être écartés, par hypothèse, à l’encontre de ceux de la Cour constitutionnelle. Les vices résultant de l’exercice d’une fonction ne devraient pas être confondus avec ceux liés aux dysfonctionnements de l’une des institutions faisant partie du système démocratique. Les solutions ne devraient donc pas être non plus confondues. Si la corruption et la lenteur reprochées à l’administration judiciaire trouvaient leur explication dans le comportement de certains des membres de ce personnel, la solution résiderait sans doute dans la pertinence des infractions disciplinaires et pénales qui leur sont attachées ainsi que leur mise en œuvre diligente. Elle ne devrait pas être recherchée dans l’éviction du pouvoir judiciaire de ses prérogatives. Mais si la mesure était fondée sur le postulat suivant lequel les membres de la Cour constitutionnelle sont les plus sains dans une République de corrompus et les plus sages dans une société d’insoumis, ce postulat devrait être pris en considération avec prudence. L’être humain, enseigne l’autre sage, est divers et ondoyant. Par ailleurs, on ne saurait régler utilement la problématique de la lenteur en créant d’autres possibilités de remise en cause de la chose déjà jugée. On aurait pu s’attendre au fait que le projet recherchât à faire du juge judiciaire renforcé un organe appelé à statuer sur les atteintes aux droits humains. Ce qu’elle fait déjà à travers l’immense contentieux de la liberté, de la propriété, de l’expression et de la pensée, de l’être et du bien. Au demeurant, une telle immixtion de la Cour constitutionnelle dans le pouvoir judiciaire contrarie le texte de l’article 132 al. 2 suivant lequel les décisions de la Cour suprême ne sont susceptibles d’aucun recours». Ce renforcement des prérogatives de la Cour constitutionnelle est une grosse entaille faite à l’un des piliers du régime démocratique. Il est à craindre que ce dernier ne s’en relève plus.
Plus que jamais, législateur, la Cour constitutionnelle le devient aussi. Les auteurs du texte de réforme propose l’insertion d’une nouvelle disposition dans la loi fondamentale suivant laquelle : «Les autorisations de ratification des accords de prêt sont délibérées dans un délai de deux mois au maximum après leur transmission au bureau de l’Assemblée nationale. Passé ce délai, l’autorisation de ratification intervient sur décision de la Cour constitutionnelle». Cette disposition est une passerelle qui achève la tentative jurisprudentielle d’immixtion de la Cour constitutionnelle dans les prérogatives de l’Assemblée nationale. Elle porte atteinte à la nature du régime politique et du système démocratique d’autant plus gravement qu’elle est suivie de l’élargissement des prérogatives du président de la République.
Celui-ci garde les pouvoirs déjà exorbitants que lui confère la Constitution du 11 décembre 1990 : détenteur exclusif du pouvoir exécutif dans un régime présidentiel, il tient, de ce chef, l’essentiel des pouvoirs politique, administratif et économique. Il nomme aux emplois supérieurs à titre discrétionnaire, garde la haute main sur l’armée, la justice (dont on susurre que l’indépendance doit être garantie par un pouvoir concurrent !) et la sécurité intérieure. L’extension de l’espace institutionnel accroît davantage ces prérogatives puisqu’il procédera à la nomination du président et des conseillers à la Cour des comptes nouvellement créée ; à celle du médiateur de la République etc. De manière plus importante, le nouvel article 58 l’autorise à se passer de la recherche de la collaboration et du compromis politiques au parlement en recourant au référendum sur les questions relatives à la promotion et au renforcement des droits de l’homme ; à l’intégration sous-régionale et à l’organisation des pouvoirs publics ; en un mot, sur toute question politique, administrative et économique. Il n’y a en effet pas de question relative à la vie sociale qui ne puisse être rangée dans l’une ou l’autre des trois catégories citées. L’Assemblée nationale perd tout intérêt politique et fonctionnel. Le peuple devient l’interlocuteur direct du chef de l’Etat et celui-ci redevient, avec plus de force, le «Père de la Nation» : l’excroissance des prérogatives des deux institutions majeures du régime présidentiel béninois semble consacrer le retour d’une nouvelle forme de présidentialisme aux accents monarchistes.
La consécration d’une monarchie républicaine
Le texte de réforme proposé présente la silhouette d’une monarchie en voie de création dans le cadre républicain. Cette situation postule le retour au «monocentrisme présidentiel» et porte les germes d’une désintégration, aux conséquences graves, du régime présidentiel.
Le retour au «monocentrisme présidentiel»
Dégagé par le professeur Gérard Conac, le concept de monocentrisme présidentiel caractérise un «pouvoir d’Etat organisé autour du seul pôle de l’exécutif»22. Les marques de ce monocentrisme seraient l’intervention du titulaire du pouvoir exécutif dans l’accomplissement de toutes les fonctions de l’Etat, le monopole de l’initiative de la décision et de l’exécution de la puissance publique. Dans la réalité, le pouvoir n’est plus distribué, sinon de manière factice, et les institutions de contrepoids ne sont que des épouvantails. C’est pour ces raisons que nous convenons bien avec le même auteur que «le monocentrisme présidentiel a pour corollaire l’abaissement voire l’effacement du pouvoir législatif en tant que pouvoir autonome»23. Or, c’est le modèle proposé par les auteurs du texte de réforme. Le principe de la collaboration nécessaire dans la séparation des pouvoirs incarné par le régime présidentiel béninois semble évincé au profit de l’assistance, voire de l’asservissement des autres pouvoirs en faveur du chef de l’Etat. Il est à craindre que ceux-ci deviennent simplement une silhouette du président de la République, leur vocation serait alors de colorer le décor démocratique.
Il convient de souligner que le mouvement avait déjà été amorcé sous l’empire de la Constitution en vigueur. La monopolisation constatée à partir de 2006 de l’espace médiatique est une illustration précoce de cette évolution. La volonté réalisée de contrôle des institutions républicaines en fait également partie. Il est aussi vrai que ce mouvement semble correspondre à la tendance observée au plan international de l’extension des prérogatives présidentielles. On assiste ainsi à la présidentialisation progressive du régime semi-présidentiel français par voie de réforme constitutionnelle. Le président de la République française étend son espace de visibilité politique en acquérrant le statut constitutionnel d’interlocuteur des forces politiques. Mais si cette évolution vers un monisme au sein de l’exécutif est compréhensible dans un régime de forme parlementaire, (encore que dans ce schéma, les autres pouvoirs de la République n’ont guère été atteints), il apparaît difficile de procéder ainsi dans un régime présidentiel dans lequel le statut du président de la République est déjà renforcé. Du reste, ce monocentrisme présidentiel qui semble constituer la réponse à la volonté de préférer le développement économique à la fertilité démocratique conduirait immanquablement à la désintégration du système avec des conséquences dont il convient de mesurer l’ampleur.
La désintégration du régime présidentiel
La prépondérance du pouvoir exécutif dans le régime présidentiel béninois est contrebalancée par la marge d’action assez large octroyée par le constituant aux autres organes de contrepoids par la Constitution du 11 décembre 1990. C’est, dans la réalité, ce système d’équilibre et d’équité qui fait encore, en dépit des difficultés importantes, le prestige du régime. Procédant du consensus politique issu des Etats généraux de février 1990, il conduit les acteurs à une collaboration contrainte en dépit des divergences de toutes formes. En quelque sorte, il greffe la prolixité ou l’effervescence politique connue des régimes parlementaires sur la stabilité et le volontarisme politique du régime présidentiel classique. Dans un pays de turbulence et d’effervescence politique tel que le Bénin, il a fallu un régime fondé sur la liberté, le compromis permanent pour gagner le défi de la stabilité politique. Or, le texte proposé fait perdre au système ces atouts en accordant au président de la République le pouvoir de dominer fondamentalement le jeu politique et, au besoin, de se passer des acteurs politiques et d’entretenir une relation directe avec les citoyens.
La désintégration du régime et sa dénaturalisation constituent une orientation qui, dans le fond, a été annoncée par des actes qui ont consisté à diminuer l’influence des partis politiques de sorte à instituer un régime sans partis. On a déjà noté, ainsi, la propension de l’exécutif à former des gouvernements constitués de personnalités non partisanes ou n’ayant pas une audience considérable au sein de leur formation politique ou encore n’étant pas celles qui sont désignées par ces formations politiques. On a observé également, dans cette ligne, la consultation fréquente et préalable aux décisions des acteurs non étatiques et non politiques24 sur des questions d’intérêt politique majeur. On assiste à présent à la substitution des partis politiques, animateurs de la vie politique nationale, par des directeurs de sociétés d’Etat, des responsables techniques des ministères et des projets de développement appelés à soutenir auprès des populations les actions du gouvernement. Or, la thérapeutique démocratique commande que les partis politiques soient associés à la recherche de solutions aux interrogations nationales.
On semble perdre de vue que l’une des vertus du régime encore en vigueur est d’occuper les acteurs, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition. Or, occuper les acteurs afin de mieux contenir les ardeurs, est l’un des outils de prévention contre les différentes formes d’accession au pouvoir par la force dont on a tôt fait de prononcer le requiem. La Mauritanie avait annoncé les menaces qui pèsent sur les régimes de concentration de pouvoir entre les mains d’une seule personne ou d’un clan. La Guinée Bissau lui a emboîté le pas, suivi, assez rapidement, par Madagascar. Aujourd’hui, la saison des coups d’Etat démocratiques semble ouverte. Les rédacteurs devront en avoir conscience.
Conclusion
On a vu que la volonté du chef de l’Etat, affirmée et affichée à plusieurs occasions, de faire de la Constitution et des institutions un outil qui lui permettrait de réaliser, ce qui, à ses yeux, apparaît comme l’émergence économique du pays a été largement prise en considération. Mais la réalisation de ce pari sera lourde de conséquences qui hypothèqueraient, à terme, l’émergence recherchée. Elle conduit en effet à la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif. Le risque est fort grand, de voir décliner le pays dans les travers d’un passé que l’on n’ose même pas rappeler. La démocratie n’aura pas de sens si, dans le fond, elle fait resurgir cette monocratie, relique de cette époque révolue. Le système qui est proposé n’est pas loin de ressembler aux anciens royaumes, où le chef écoute, seul ; et décide, seul. Le pouvoir solitaire est la ruine de la démocratie.
Le document proposé semble avoir évincé les préoccupations du peuple et choisi de ne répondre qu’à celles du Chef. Les questions relatives à l’indépendance du pouvoir judiciaire, à celle de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication ont échappé à son examen. La Haute Cour de justice n’a pas connu l’ouverture audacieuse attendue. Il a même semblé que les rédacteurs étaient quotidiennement à l’écoute des difficultés du pouvoir exécutif afin d’y apporter des solutions. La compétence attribuée à la Cour constitutionnelle d’accorder les autorisations de ratification des accords internationaux est postérieure au refus de l’Assemblée nationale d’autoriser la ratification de la convention sur la lutte contre l’érosion côtière. Cette donnée a dû être rapidement prise en compte par le rapport déposé. La compétence également attribuée à la Cour constitutionnelle de connaître des décisions de justice apparaît comme la solution au camouflet reçu par le gouvernement de la part de la précédente formation de la même Cour, lorsqu’il a, par voie réglementaire, décidé de suspendre l’exécution des décisions de justice en matière foncière.
La voie empruntée ne semble pas pouvoir corriger les vices qui ont pu corrompre le système émané de la Constitution du 11 décembre 1990. On ne saurait soutenir, qu’en elles-mêmes, l’Etat de droit est la cause de sous développement et la démocratie pluraliste son vecteur. Ce sont plutôt le dévoiement des règles établies, l’impunité subséquente et les tares d’une administration publique conçue justement sur la conscience d’un Etat interventionniste et conduit par un «Père fondateur» à l’égard duquel l’allégeance est synonyme de promotion sociale, professionnelle et d’accumulation de richesse. Les outils proposés ne sont donc pas les réponses aux nécessités du développement. Et, en dépit de tout, il n’y a point de progrès et de développement hors la liberté.
Res Publica
[Me Joseph Djogbénou]
Notes
20 Aux institutions classiques consacrées par la Constitution en vigueur, le texte ajoute : la Cour des comptes ; le médiateur de la République et la Commission électorale nationale autonome (Céna). On pourrait y compter le Haut Conseil de la République. Mais on a vu, sur ce point, l’hésitation des rédacteurs : si le titre consacré à cette institution est bien dénommé «Haut Conseil de la République», le contenu se réfère plutôt au Conseil économique et social, déjà institué par la Constitution en vigueur.
21 L’article 68, 2), 2e tiret du traité modifié de l’Uemoa (du 29 janvier 2003) fait obligation à chaque Etat «d’instituer une cour des comptes nationale». Dans la proposition, aucune garantie d’indépendance n’est prévue. A l’instar de la Cour suprême, la Cour des comptes verrait ses membres, y compris son président, nommé par le président de la République.
22 Th. Holo, Constitution et nouvel ordre politique au Bénin, in R.B.S.J.A., n° 13, décembre 1989, pp. 1-17
23 Th. Holo, ibid, p. 3.
24 Le chef de l’Etat rencontre des acteurs de la société civile et les chefs traditionnels. Il en a été ainsi avant la prise des ordonnances sous le régime de l’article 68 de la Constitution en vue de préparer l’opinion publique en sa faveur. Les mesures sur la crise alimentaire et la vie chère n’ont pas été discutées à l’Assemblée nationale mais dans le cadre d’un forum autour de la société civile.
